呼吁：我國(guó)稀土總量控制指標(biāo)區(qū)分輕重稀土資源進(jìn)行管控
呼吁：我國(guó)稀土總量控制指標(biāo)區(qū)分輕重稀土資源進(jìn)行管控
——放開(kāi)或逐步放開(kāi)我國(guó)輕稀土資源管控
對(duì)保護(hù)性離子型稀土礦種繼續(xù)實(shí)行總量控制指標(biāo)管理
郭詠梅 孟慶江 楊麗 張文燦 張安文 王曉鐵
一、稀土總量控制指標(biāo)政策由來(lái)
我國(guó)稀土礦產(chǎn)品和稀土冶煉分離產(chǎn)品總量控制指標(biāo)最早的法律依據(jù)是1986年頒布的《中國(guó)礦產(chǎn)資源法》[中華人民共和國(guó)主席令（六屆第36號(hào)）]第十五條規(guī)定，這條規(guī)定是一條原則性的法律條款。1991年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于將鎢錫銻離子型稀土礦產(chǎn)列為國(guó)家實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的通知》，明確了離子型稀土礦為國(guó)家實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種，規(guī)定實(shí)行礦產(chǎn)品的生產(chǎn)總量控制計(jì)劃管理；2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》，將保護(hù)性開(kāi)采特定礦種從離子型稀土礦擴(kuò)展為國(guó)內(nèi)所有稀土礦，從2006年起，開(kāi)始對(duì)全國(guó)稀土礦開(kāi)采企業(yè)下達(dá)稀土開(kāi)采總量控制指標(biāo)；2011年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，指出要完善稀土指令性生產(chǎn)計(jì)劃管理；2012年6月，工業(yè)和信息化部研究制定《稀土指令性生產(chǎn)計(jì)劃管理暫行辦法》，明確了稀土指令性生產(chǎn)計(jì)劃從稀土礦產(chǎn)品和稀土冶煉分離產(chǎn)品兩方面進(jìn)行管理，對(duì)稀土礦產(chǎn)品和稀土冶煉分離產(chǎn)品向各省下達(dá)指令性生產(chǎn)計(jì)劃。2014年起，工業(yè)和信息化部在下達(dá)第一批稀土生產(chǎn)總量控制計(jì)劃時(shí)，將以前的“稀土生產(chǎn)指令性計(jì)劃”改為“稀土生產(chǎn)總量控制計(jì)劃”，并沿用至今。
二、稀土總量控制管理政策運(yùn)行狀況
1 稀土總量控制指標(biāo)與下游稀土產(chǎn)品需求量差距較大
我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)經(jīng)過(guò)60多年的發(fā)展，在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的支持下，通過(guò)應(yīng)用技術(shù)和工藝的不斷進(jìn)步，形成了“資源開(kāi)采→稀土冶煉分離→稀土材料及終端應(yīng)用→環(huán)境保護(hù)及資源回收利用”的完整產(chǎn)業(yè)鏈，我國(guó)也成為全球稀土資源量、生產(chǎn)量、應(yīng)用量和出口量第一的稀土產(chǎn)業(yè)大國(guó)，在全球稀土冶煉分離產(chǎn)品和部分功能材料、應(yīng)用產(chǎn)品中占據(jù)了主導(dǎo)地位。但是，工業(yè)和信息化部2012年制定的《稀土指令性生產(chǎn)計(jì)劃管理暫行辦法》中稀土礦產(chǎn)品和稀土冶煉分離產(chǎn)品的總量控制計(jì)劃已無(wú)法達(dá)到當(dāng)初《中國(guó)礦產(chǎn)資源法》第十五條規(guī)定的保護(hù)性開(kāi)采的初衷，特別是近幾年稀土總量控制指標(biāo)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足下游應(yīng)用對(duì)稀土產(chǎn)品的需求量，間接導(dǎo)致了違法違規(guī)生產(chǎn)和進(jìn)口的稀土產(chǎn)品來(lái)補(bǔ)充市場(chǎng)需求，不符合由市場(chǎng)來(lái)配置資源的國(guó)家戰(zhàn)略方針。表1的數(shù)據(jù)顯示，自2016年起，需求量高于控制指標(biāo)超7萬(wàn)噸/年，差值增加趨勢(shì)明顯。在《稀土行業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》中設(shè)定了到2020年冶煉分離產(chǎn)品總量控制在14萬(wàn)噸（REO，以下數(shù)據(jù)均為REO），“十三五”期間稀土行業(yè)的實(shí)際運(yùn)行情況也證明該目標(biāo)對(duì)稀土下游應(yīng)用市場(chǎng)的需求預(yù)期不足。
表1 2006-2019年中國(guó)燒結(jié)釹鐵硼對(duì)稀土的需求與總量控制計(jì)劃對(duì)比
年份 | 稀土礦總量控制指標(biāo)（噸） | 燒結(jié)釹鐵硼稀土礦需求估算（噸） | 差（噸） |
2006 | 86520 | 61815 | 24705 |
2007 | 87020 | 66409 | 20611 |
2008 | 87620 | 63577 | 24043 |
2009 | 82320 | 71701 | 10619 |
2010 | 89200 | 96856 | -7656 |
2011 | 93800 | 103065 | -9265 |
2012 | 93800 | 101823 | -8023 |
2013 | 93800 | 100581 | -6781 |
2014 | 105000 | 180053 | -75053 |
2015 | 105000 | 173844 | -68844 |
2016 | 105000 | 175086 | -70086 |
2017 | 105000 | 183778 | -78778 |
2018 | 120000 | 192470 | -72470 |
2019 | 132000 | 228200 | -96200 |
2020 | 140000 | 241300 | -101300 |
（注：未考慮添加其他稀土元素，2006年-2018年依據(jù)朱明剛教授數(shù)據(jù)，2019年-2020年郭詠梅統(tǒng)計(jì)估計(jì)。） | |||
2 “一刀切”的粗放式管理模式制約高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展
根據(jù)中國(guó)稀土行業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)2017年、2018年、2019年和2020年冶煉分離產(chǎn)品的生產(chǎn)量分別為17.5萬(wàn)噸、18萬(wàn)噸、20萬(wàn)噸、22萬(wàn)噸（預(yù)測(cè)），而我國(guó)2017年、2018年、2019年和2020年工信部下達(dá)的稀土冶煉分離產(chǎn)品總量控制指標(biāo)分別為10萬(wàn)噸、11.5萬(wàn)噸、12.7萬(wàn)噸、13.5萬(wàn)噸，與市場(chǎng)需求差距較大。以2019年我國(guó)稀土原料市場(chǎng)為例，2019年我國(guó)稀土冶煉分離產(chǎn)品大約生產(chǎn)了20萬(wàn)噸，稀土產(chǎn)品的總量控制計(jì)劃的13.2萬(wàn)噸（REO）僅僅占據(jù)原料市場(chǎng)66%左右，而國(guó)外進(jìn)口的緬甸離子礦、美國(guó)礦和獨(dú)居石礦合計(jì)6.1萬(wàn)噸，占據(jù)冶煉產(chǎn)品市場(chǎng)總量的30%，包括國(guó)內(nèi)仍有未受控離子礦和釹鐵硼廢料綜合回收稀土產(chǎn)品，2019年總計(jì)有8.7萬(wàn)噸的稀土產(chǎn)品在市場(chǎng)流通，卻不受該政策的管控。
2021年第一批稀土冶煉分離總量控制指標(biāo)為8.1萬(wàn)噸，依據(jù)2020年的稀土生產(chǎn)數(shù)量及對(duì)2021年下游需求預(yù)計(jì)，2021年第二批稀土冶煉分離總量控制指標(biāo)至少達(dá)到13萬(wàn)噸才能與市場(chǎng)需求匹配。
目前稀土總量控制指標(biāo)只對(duì)六大稀土集團(tuán)下達(dá)，可喜的是進(jìn)口的離子礦、美國(guó)礦大部分也由稀土集團(tuán)公司分離加工，但進(jìn)口獨(dú)居石礦和一部分美國(guó)礦、離子礦卻不受指標(biāo)管控，未來(lái)美國(guó)礦和進(jìn)口離子礦的供給安全及獨(dú)居石礦進(jìn)口量的增加對(duì)我國(guó)稀土資源也會(huì)產(chǎn)生一定影響，因此，建議稀土總量控制指標(biāo)依據(jù)市場(chǎng)需求和國(guó)內(nèi)及進(jìn)口資源合理配置動(dòng)態(tài)調(diào)整。
3 全球稀土資源多元供應(yīng)格局下，放開(kāi)輕稀土資源管控，產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)稀土全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新一體化發(fā)展
全球稀土資源分布廣泛，可供工業(yè)開(kāi)采的輕稀土儲(chǔ)量更是極其豐富，中國(guó)在全球稀土原料供應(yīng)市場(chǎng)中已不再是一家獨(dú)大。據(jù)盛和集團(tuán)公司的最新統(tǒng)計(jì)，中國(guó)以外稀土項(xiàng)目約63個(gè)，其中輕稀土項(xiàng)目50個(gè)，重稀土項(xiàng)目13個(gè)，截至2019年，全球稀土資源量超過(guò)1.2億噸（REO），主要稀土資源國(guó)有中國(guó)、澳大利亞、美國(guó)、俄羅斯、格陵蘭、緬甸、加拿大和越南等。因此，全球稀土資源豐富，鑭鈰資源量巨大。表2數(shù)據(jù)來(lái)自2021年1月《美國(guó)地質(zhì)調(diào)查，礦物概要》。
表2 全球稀土礦開(kāi)采及稀土儲(chǔ)量
國(guó)家 | 稀土礦開(kāi)采量（REO/噸） | 儲(chǔ)量（REO/噸） | |
2019年 | 2020年 | ||
美國(guó) | 28,000 | 38,000 | 1,500,000 |
澳大利亞 | 20,000 | 17,000 | 4,100,000 |
巴西 | 710 | 1,000 | 21,000,000 |
緬甸 | 25,000 | 30,000 | NA |
布隆迪 | 200 | 500 | NA |
加拿大 | — | — | 830,000 |
中國(guó) | 132,000 | 140,000 | 44,000,000 |
格陵蘭 | — | — | 1,500,000 |
印度 | 2,900 | 3,000 | 6,900,000 |
馬達(dá)加斯加 | 4,000 | 8,000 | NA |
俄羅斯 | 2,700 | 2,700 | 12,000,000 |
南非 | — | — | 790,000 |
坦桑尼亞 | — | — | 890,000 |
泰國(guó) | 1,900 | 2,000 | NA |
越南 | 1,300 | 1,000 | 22,000,000 |
其他國(guó)家 | 66 | 100 | 310,000 |
世界總量 | 220,000 | 240,000 | 120,000,000 |
（注：1 澳大利亞，聯(lián)合礦產(chǎn)儲(chǔ)量委員會(huì)一致的儲(chǔ)量為2,800,000噸；2 中國(guó)產(chǎn)量指標(biāo)未包含非法的產(chǎn)量。）
2017年美國(guó)芒挺帕斯礦（簡(jiǎn)稱美國(guó)礦）恢復(fù)生產(chǎn)后，美國(guó)礦進(jìn)口數(shù)量近三年來(lái)持續(xù)增加，2018年美國(guó)礦進(jìn)口量為2.89萬(wàn)噸（折REO 1.44萬(wàn)噸），2019年進(jìn)口量為4.67萬(wàn)噸（折REO 2.5萬(wàn)噸），2020年進(jìn)口量為7.14萬(wàn)噸（折REO 4.3萬(wàn)噸）。國(guó)家可以鼓勵(lì)符合我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的稀土礦進(jìn)口，但對(duì)白云鄂博這樣的富含鐵、稀土、鈮、釷等多種有價(jià)元素的輕稀土資源進(jìn)行管控沒(méi)有必要。目前，大量進(jìn)口的美國(guó)礦、獨(dú)居石礦等輕稀土資源在國(guó)內(nèi)的加工生產(chǎn)使得擁有世界最大輕稀土資源白云鄂博礦的包鋼集團(tuán)公司和北方稀土(集團(tuán))公司面臨更激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。為逐步擺脫對(duì)我國(guó)稀土的依賴，美國(guó)政府與澳大利亞萊納斯公司也開(kāi)始合作輕稀土資源的加工生產(chǎn)，因此，建議以國(guó)內(nèi)稀土資源為主，國(guó)外稀土資源為輔，同時(shí)警惕國(guó)外稀土資源的不可靠、不可持續(xù)的因素，注重稀土資源的安全供應(yīng)保障。
包鋼白云鄂博鐵礦每年開(kāi)采量大約1000萬(wàn)噸，隨鐵開(kāi)采的稀土總量大約有60萬(wàn)噸（REO），在稀土需求不斷攀升的市場(chǎng)態(tài)勢(shì)下，由于稀土礦產(chǎn)品總量控制指標(biāo)的限制，每年只有不到10萬(wàn)噸的稀土資源得到開(kāi)發(fā)利用，剩余稀土資源只能堆存在尾礦庫(kù)，造成已開(kāi)采的白云鄂博稀土資源不能得到高效利用。立足我國(guó)稀土資源保護(hù)角度，保持資源供應(yīng)合理的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展，適量進(jìn)口與包頭礦綜合成本接近的美國(guó)稀土資源是有益的，但從資源綜合利用和經(jīng)濟(jì)角度考量，還是將白云鄂博已經(jīng)隨鐵開(kāi)采出的全部稀土資源進(jìn)行冶煉分離更有利于輕稀土產(chǎn)業(yè)鏈的高質(zhì)量一體化創(chuàng)新發(fā)展。
由于鑭鈰資源-拋光材料、儲(chǔ)氫材料、合金材料等下游應(yīng)用器件產(chǎn)業(yè)鏈一直處于需求不旺的發(fā)展態(tài)勢(shì)，從未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，北方稀土不僅要在冶煉分離端形成高質(zhì)量產(chǎn)品規(guī)模競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，更重要的是拓展鑭鈰應(yīng)用領(lǐng)域和做大做強(qiáng)鑭鈰和鐠釹產(chǎn)業(yè)鏈。在拓展鑭鈰應(yīng)用領(lǐng)域方面，既需要北方稀土集團(tuán)通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈下游高附加值的核心技術(shù)的自主創(chuàng)新并形成供給規(guī)模來(lái)實(shí)現(xiàn)，也需要國(guó)家主管部門依據(jù)下游功能材料及新材料的市場(chǎng)變化制定上下游不同管理政策，實(shí)現(xiàn)大集團(tuán)公司持久的競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)。稀土資源保護(hù)的真正意義在于稀土產(chǎn)業(yè)鏈的掌控，在于稀土資源通過(guò)自主創(chuàng)新產(chǎn)生高附加值和高投資回報(bào)。豐富的輕稀土資源只在初級(jí)產(chǎn)品端通過(guò)簡(jiǎn)單的控制指標(biāo)管理已無(wú)保護(hù)意義，國(guó)家需要重新審視該政策管理績(jī)效，為輕稀土控制指標(biāo)管控松綁，放開(kāi)或逐步放開(kāi)我國(guó)輕稀土總量控制指標(biāo)，制定適應(yīng)國(guó)際新形勢(shì)的變化，制定引導(dǎo)輕稀土資源產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新應(yīng)用發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。
此外，為彌補(bǔ)稀土中下游產(chǎn)品的短板，保障稀土產(chǎn)業(yè)鏈健康持續(xù)發(fā)展，也需要實(shí)行適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)配置資源產(chǎn)業(yè)政策。吸取2007年和2011年市場(chǎng)的暴漲暴跌對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)造成的不利影響的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，冶煉分離產(chǎn)品市場(chǎng)需要一個(gè)穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。為長(zhǎng)久保持我國(guó)稀土產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)的主導(dǎo)地位，稀土價(jià)格合理波動(dòng)才能為中下游企業(yè)提供穩(wěn)定可靠、價(jià)優(yōu)物美的原料來(lái)源，同時(shí)，降低稀土資源稅也給上游稀土企業(yè)降低生產(chǎn)成本減負(fù)松綁。
4 建議對(duì)離子型稀土礦種繼續(xù)實(shí)行總量控制指標(biāo)的保護(hù)性開(kāi)采管理
不同稀土元素的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展態(tài)勢(shì)在“十四五”期間更加突出，由于高性能的稀土永磁材料在國(guó)防軍工、制造、能源、航天航空、通信、醫(yī)療等領(lǐng)域應(yīng)用技術(shù)短期無(wú)法替代，因此，我國(guó)離子礦才是真正意義的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源。我國(guó)贛州地區(qū)的離子礦山因環(huán)保問(wèn)題停產(chǎn)多年，我國(guó)離子礦的控制指標(biāo)主要依靠進(jìn)口的緬甸離子礦完成，同時(shí)非法開(kāi)采依然存在，未來(lái)中重稀土資源的戰(zhàn)略安全也存在隱患。減量化技術(shù)開(kāi)發(fā)和合理劃定我國(guó)離子型稀土資源探礦權(quán)和采礦權(quán)才是我國(guó)南方離子礦保護(hù)的實(shí)質(zhì)。
面對(duì)國(guó)內(nèi)外新形勢(shì)，我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和戰(zhàn)略地位不僅體現(xiàn)在稀土資源優(yōu)勢(shì)，更重要的體現(xiàn)在經(jīng)過(guò)努力所形成的稀土冶煉分離技術(shù)、稀土材料的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)以及不斷的科技創(chuàng)新形成的稀土材料高端應(yīng)用領(lǐng)域的新優(yōu)勢(shì)。稀土不稀，重在應(yīng)用，只有這樣才能真正把我國(guó)稀土行業(yè)做優(yōu)、做強(qiáng)、做大，把資源優(yōu)勢(shì)真正轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)我國(guó)稀土的戰(zhàn)略地位。因此，針對(duì)目前我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)在全球稀土供應(yīng)多元格局下面臨的挑戰(zhàn)，為保持我國(guó)稀土供應(yīng)的絕對(duì)主導(dǎo)地位，提高稀土產(chǎn)業(yè)高端附加值，呼吁放開(kāi)或逐步放開(kāi)輕稀土資源管控，對(duì)保護(hù)性礦種離子型稀土礦繼續(xù)實(shí)行總量控制。盡快合理劃定離子型稀土資源探礦權(quán)和采礦權(quán)，確保離子型稀土礦的有序開(kāi)采，持續(xù)增強(qiáng)我國(guó)稀土上游企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
